一、燃油税政策的基本背景
我国关于燃油税方案的研究论证，早在1998就已正式开始，《燃油税暂行条例（草案）》于2001年12月首次正式上报国务院。草案中对于燃油税制度中纳税人、征税对象、纳税环节、税率及税收优惠等主要内容进行了明确界定。同时，在先期出台的《交通和车辆税费改革实施方案》中，对燃油税取代的收费种类、继续保留的收费项目、燃油税的安排使用和燃油税的税收分配等问题也做出了原则性规定。2001年底，国务院考虑到国际油价上涨因素，草案中提出的政策内容和管理措施已不能适应目前国内外石油市场和宏观经济环境，决定暂缓推出燃油税。
二、形势的变化
燃油税的政策目标及其所决定的燃油税税率的高低是燃油税改革方案的焦点和核心问题，它将直接影响到政府从实施燃油税改革中得到的税收收入，并直接影响到国内燃油价格和供求关系。就燃油税的征收目的而言，原有方案是将汽车养路费等交通和车辆规费转换成燃油税，也就是说只是费、税形式的转换，是二者间简单替代的关系。因此，“规范政府税费关系”以及“不增加私人汽车用户的负担”是当初制定燃油税政策的主要出发点，这一政策初衷同时也是考虑到社会对于燃油成本增加的承受能力，以降低政策出台的成本和阻力。
但是，随着国家原油价格的大幅飙升，中国经济发展面临着越来越严峻的能源压力，特别是机动车数量的快速增长进一步加剧了燃油供求矛盾，从节约能源、保护环境的角度考虑，迫切需要出台有效的政策来抑制燃油需求的过快增长。因此，近来主张通过实施燃油税来引导企业和消费者行为、调节机动车燃油需求的呼声越来越高，征收燃油税的政策目标也就主要转向“抑制对燃油的过度消费”。有人甚至更为彻底地提出要以燃油税取代目前绝大部分交通和车辆收费，即除了取消养路费、公路客、货运附加费及运输管理费外，连同现有的公路通行费也要一并取消，从而使燃油税的替代范围和政策目标进一步扩大。

三、税率问题
目前，就燃油税税率而言，有三种可选择的方案，即燃油税的征收标准分别为30%、50%和100%，这也被称作燃油税改革的低、中、高方案。综合考虑原油价格、社会承受能力、政策实施的影响、交通基础设施的可持续发展等问题，燃油税在开征之初税率在30%~50%的可能性较大。
1、原油价格水平的变化压缩了燃油税税率的可操作空间。2001年制定燃油税初步改革方案时，原油价格在每桶25美元左右，燃油税税率大约为30%至50%，2001年底国际油价升至每桶30美元左右，油价偏高就成为暂缓出台的主要原因。目前原油价格已经高达65美元左右，在这样一个高油价基础上再加收100%的燃油税将使燃油价格骤然提高至目前的2倍，不仅会对汽车消费市场、社会公众的承受能力造成极大的冲击，而且会引发全社会物价水平的提高，增大宏观经济的运行成本和不稳定性，甚至会引起严重的通货膨胀。过去一段时期，新闻媒体的宣传已经给社会公众造成了“燃油税主要是替代汽车养路费”的印象，如果实际税率水平大大超过公众的预期水平，那么政府的公信力和形象将受到很大影响，政策实施的社会阻力和成本也将非常之高，甚至可能造成不稳定因素。因此，从政策出台的成本和影响考虑，燃油税在推行之初不太可能会定在100%这样一个高起点上。
2、燃油税背负的多重政策目标增加了工作难度。燃油税作为税费改革涉及到中央与地方以及不同部门间的利益调整问题，原本就存在比较复杂的利益关系，如果再加以其他政策目标，问题就更为复杂。以取消公路通行费为例，2004年底中国共有收费公路14.5万公里，年通行费收费总额估计高达2000~3000亿，远高于公路养路费总规模（目前全国每年征收的公路养路费约为1000多亿元），如果取消公路通行费，燃油税税率估计应达到100%以上的高水平，远远高于原有方案的税率水平。同时取消公路通行费还要涉及到众多已转让经营权公路的补偿等一系列的问题，操作的复杂程度大大提高。而从国内海南省实施燃油附加费、取消公路通行费的经验看，这样的做法可能会阻塞社会资本流入公路建设领域的正常渠道，使政府背负沉重的债务负担，影响公路的可持续发展。另外从美国的经验看，美国的燃油税收入已经难以支撑现有州际公路系统的维护，新建的高速公路又恢复了收费公路政策。今后十至二十年仍将是中国公路大发展时期，公路建设的任务繁重，资金需求量巨大，收费公路政策的取消将对公路的健康发展产生根本的影响，其保留或取消需要根据发展形势加以慎重决定。因此，就现阶段而言，燃油税政策难以再背负取消收费公路的这一政策目标，否则其间的利益问题及解决方式就更加复杂，出台的难度就更大。
3、抑制燃油需求过快增长成为燃油税的另一政策目标。目前，原油及成品油价格已经处于较高的水平，30%~50%的税率水平已经可以起到调节汽车结构、抑制燃油需求的作用。有关调查显示，随着油价和用车成本的不断上涨，油价已经成为消费者购车意愿首要考虑的因素，并对消费者车型的选择产生着重要的影响。未来若油价水平下降，可通过调高税率的方式继续实现这一政策目标，若油价继续上升，则其调节燃油需求的作用将更为突出。
四、可能的税收方案
从以上三方面综合分析，燃油税方案在推行之初，其税率水平在30%~50%的可能性较大。至于中央和地方的税收分配问题，预计仍维持原有的分配原则，对军队、武警部队、铁路、国家储备、农垦（包括兵团）等直供燃油征收的燃油税以及由海关征收的燃油税全部作为中央收入；其余燃油税收入，中央分享40%，地方分享60%。因此，初步判断，拟出台的燃油税改革可能主要存在两种方案。
1、方案一：燃油税税率水平为30%（为鼓励车辆使用清洁燃料，对车用燃气、液化石油气可能采取税率优惠政策），实行价外定额征收。对于除直供燃油征收的燃油税以及由海关征收的燃油税以外的燃油税收入，中央和地方按四、六分成；
2、方案二：燃油税税率水平为50%（为鼓励车辆使用清洁燃料，对车用燃气、液化石油气可能采取税率优惠政策），实行价外定额征收。对于除直供燃油征收的燃油税以及由海关征收的燃油税以外的燃油税收入，中央和地方按四、六分成。
燃油税实施后，公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费，以及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费将废止，而备受关注的过路过桥费由于涉及的政策面太广，在实施燃油税之初仍将保留，一时难以被燃油税所替代。

五、实施燃油税对交通运输业发展的预期影响
（一）费改税以后交通基础设施建养资金的财政管理模式
以燃油税替代公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费等交通行政事业性收费，交通基础设施建设养护资金的性质发生了根本变化，由原来的政府性基金转变为国家税收，相应地在资金的征收、管理方式和使用程序等方面也将发生许多变化。
1、资金的收缴部门发生了根本变化
燃油税为中央与地方共享税，由国家税务局组织征收，税收征收权在国税部门；养路费则由交通部门所属的交通规费征稽机构征收，费收征收权在地方交通部门。从这一点上说，燃油税作为国家税收，征收权利在中央政府，且具有无偿性、强制性的特点，其法律地位要高于部门收费。
2、资金收缴方式上的差别
燃油税主要在燃油的进口、销售等环节征收，即在燃油交易的同时缴纳；养路费则由交通规费征稽机构按月、季或年收缴，主要采取机动车所有者上门缴纳的方式。从征收方式上看，只要有燃油的消费行为，就必须缴纳燃油税，而各地公路养路费均不同程度地存在着逃缴、漏缴的现象，因而燃油税可以有效避免公路养路费流失的现象。
3、征收标准上的差别
燃油税在全国实行统一征收标准，而养路费的征收标准主要由省级政府决定，各省市在征收标准上存在一定的差异。
4、资金使用上的区别
养路费是国家按照“以路养路、专款专用”的原则，向有车单位和个人征收的用于公路养护、修理、技术改造、改善和管理的专项事业费。在实际使用中，养路费主要用于公路的养护和建设（公路建设方面主要作为政府注入的资本金），部分省市也将其用于城市道路建设。燃油税的使用则主要视征收目标而定，若征收目标主要是替代养路费等交通规费、筹集交通基础设施建养资金，那么其用途相对明确和固定，主要用于交通基础设施建设养护、运输管理等方面，由于城市道路同样承担着一定的客、货运输量，燃油税的使用应该将城市道路建设也包括进来；若实施燃油税，除达到以上目标外，还要达到调节燃油需求等其他目的，则其使用的专用性特征将不那么明显，作为政府一般性收入其使用范围可能扩大至其他基础设施，甚至其他非交通基础设施的建设。特别是在道路网建设基本完备的情况下，燃油税更多地是作为一种调节燃油需求，调整车型机构、促进交通节能和环保的政策工具，而不仅仅作为筹集道路建设资金的政策工具。
5、资金管理上的差异
养路费等交通规费作为政府性基金的一种，属于财政预算外资金。按照1996年7月国务院颁布的国发（1996）29号文件《关于加强预算外资金管理的决定》的规定，预算外资金要上缴财政专户，实行收支两条线管理；财政部门要在银行开设统一的专户，用于预算外资金的收入和支出管理；部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金的收支计划和单位的财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理；各部门和各单位在收费、基金执收时，必须按隶属关系使用中央或省级财政部门统一印制的票据，其中附加在价格上征收的基金（或附加），要依法征税并使用税务发票。从1996年起，国家将养路费、电力建设基金、铁路建设基金等13个数额较大的政府性基金（收费）正式纳入了财政预算管理，收入及时上缴中央和地方金库，引入了财政监督机制。基金收支在预算上单独编列反映，专款专用，不用于平衡预算。
燃油税作为国家税收的一种，在性质上属于财政预算内资金，必须严格执行《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》等法律法规对于预算内资金收支范围、预算编制程序、预算的审查和批准、预算的执行、预算的调整、决算、监督及法律责任等的规定。今后，随着中国财政预算制度改革的推进，将逐步建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，以加强财政管理监督。燃油税资金的管理和使用将按照国库集中收付制度的要求进行，与现行的养路费管理模式发生较大的变化。其中最为突出的变化主要体现在财政对于资金的管理监督得到加强，而交通部门在资金使用安排上的自主权下降，作为预算部门主要行使预算编制和执行的职能。
（二）实施燃油税对交通运输发展的预期影响
1、对交通基础设施建设与养护资金来源及其管理与使用方面的影响
燃油税改革后，公路建养资金来源的性质由政府性基金转变为一般性收入，其管理模式和使用模式相应地发生如前所述的变化。公路建养资金管理模式的变化，一方面有利于加强财政性资金的管理和监督，规范拨付程序，确保资金安全运行，使资金的管理和使用更加规范，透明度更高；但是另一方面，也对交通基础设施建设和养护产生了一定的影响，主要表现为：
（1）使用方向明确。养路费为专项预算外资金，具有特定、专项用途，其使用方向明确，就是主要用于公路基础设施的养护和建设，而不用于平衡预算；燃油税作为政府预算内财政性资金，在性质上属于一般性财政收入，在实施燃油税政策的过渡期，其使用范围相对具有专用性，主要替代原交通规费发挥筹集公路建养资金的作用，并对城市道路等交通基础设施提供一定的支持，未来随燃油税政策的完善，燃油税收入作为政府一般性收入可能扩大至其他基础设施的建设，并用于平衡预算；
（2）具有灵活性。养路费用于公路建设养护时，在资金使用上具有更高的灵活性。养路费的征收标准由省级政府自行制定，必要时可以向中央政府申请调整养路费的征收标准；对于一些需要资金支持的建设项目，可使用资金增量加以补助；公路主管部门在办理月度缴库时，即可向财政部门报送养路费用款申请，根据养路费收入入库进度，财政部门随即足额将养路费拨付使用单位，公路养护和建设的用款需要一般可得到及时满足，特别是公路养护施工季节性强，水毁等自然灾害突发事件多，必须及时拨款抢修，养路费可较好地满足公路养护资金的需要。
燃油税税率标准由国家统一制定，税率调整需要经过法律程序、经过人大批准；燃油税收入用于交通基础设施建设项目时，须纳入财政基本建设预算支出范围，按照国家有关财政预算管理规定，严格按程序拨付基本建设资金，进行基本建设支出预算调整时，须报经同级财政部门审核同意。例如一条公路的修建，交通部门通过考察、设计、计划、预算等环节后报财政部门审核，财政部门再进行考察、审核等一系列程序后才进行预算、申报、拨款等，这不但增加了工作环节和作费用，也有可能造成工程工期的延误了。因此，交通建设资金由政府性基金转变为财政性资金后，资金的管理更加严格，使用程序更加复杂，资金使用的灵活性程度有所下降；
（3）征收与使用分离。燃油税改革后交通主管部门的事权与财权分离，交通部门对交通行业的宏观调控能力削弱。养路费等规费由交通主管部门直接征收，属地方所有。省级交通主管部门对于所辖区域的养路费征收和使用具有较大的自主权。以公路养护经费的财务管理为例，一般是根据省级交通主管部门下达的计划，按月预拨各区县市公路养护经费，按建设程序、工程进度和质量核拨各区县市专项补助经费，按建设程序、工程进度和质量核拨各区县市重点工程经费；根据省级交通主管部门下达各区县市的养路费征收计划及各区县市当年实际养路费收入，办理全省养路费分成结算，报省级交通主管部门审批后下达各区县市，同时对各区县市养路费支出执行情况进行监督。由此可见，地方交通主管部门对于养路费的使用具有较强的支配权，其事权和财权是统一的。
燃油税改革后，燃油税由国税部门征收，公路建设养护所需的资金将纳入中央及省财政预算，除中央投资外，其余相应的资金只能由省财政厅按批准的财政预算拨给省交通主管部门分配使用。这样一方面，中央宏观调控能力得到加强，地方政府对于交通规费的支配权被削弱；另一方面，燃油税资金征收和使用的话语权主要掌握在财政部门，具有事权的交通部门没有了财权，事权与财权分离，交通部门的自主调控能力被削弱，有可能造成公路建养资金到位不及时等问题，影响到公路的健康发展。如何处理这一问题，保障公路基础设施的可持续发展是燃油税改革需要解决的关键问题之一；
（4）需要配套政策。燃油税改革需要配套以完整的制度体系建设才能实现税费形式的顺利转换。现行的养路费制度已实施了多年，在征收、管理、使用等各个方面已经形成一套比较完善的征收管理制度和组织体系。燃油税改革并不仅仅是税费形式上的转换，而需要一整套完备的制度体系来支撑，如果相应的法律法规和制度建设不及时、不完善，则可能影响到公路建设养护工作的正常发展。
2、对城市交通发展模式产生的影响
燃油税制度对于城市交通发展模式的影响主要是通过抑制私人机动车需求过快增长和抑制燃油需求过快增长实现的，这种影响在特大城市大城市表现的尤其明显。
（1）影响汽车消费。燃油成本上涨将使私人汽车的使用成本大幅增加，对城市居民的购车意愿产生一定的影响。根据有关媒体在北京进行的调查，本来准备在未来一年内买车、且认为未来三年内油价会持续小幅度上涨的潜在家用轿车消费者中，12.3%的人有可能因为油价问题放弃购车计划；70.3%的人考虑购买较小排量的车；仅有10.7%的潜在消费者认为油价的上涨对于自己的购车计划没有影响。调查还显示，43.8%的消费者认为自己难以承受超过4元/升的油价；96%的消费者认为自己能够承受的油价在5元/升，仅有4%的受访者认为自己能够承受的油价超过5元；当前实际用户可以承受的油价平均是4.52元/升，潜在用户可以承受的平均价格是4.43元/升。若燃油税开征，油价增长幅度肯定会高于油价的正常波动幅度，因高油价而放弃购车计划的消费者比例还要更高。
（2）促进燃油节约。燃油成本上涨将抑制私人汽车的使用，从而有效抑制燃油需求过快增长的势头。据粗略计算，油费占日常私家车总开销的20%至30%，征收燃油税，将导致汽车使用成本提高，从而相对制约消费。以93#汽油为例，若一辆私家车油耗水平为10升/百公里，开征燃油税后，如果税率在30%，则每天行驶里程在30公里时支出水平与缴纳养路费时相同，如果税率在50%，则这一数字为17公里。也就是说，当使用成本完全与燃油消耗量挂钩时，行驶的里程越多，消费者支付的成本就越高，燃油税税率越高，与养路费制度相比，实施燃油税对私人小汽车使用的抑制作用越明显。
（3）利于公共交通发展。通过抑制私人机动车需求过快增长和抑制燃油需求的过快增长，燃油税制度可以产生抑制私人交通发展，增加公共交通利用率的效果，有效扭转城市交通中私人交通与公共交通比例不合理的状况，促使城市交通模式趋向合理化。从这一点上看，燃油税改革是改变城市交通模式，促进公共交通发展的一个契机。当然，这一效果的取得需要建立在公共交通体系不断完善的基础上，否则就可能使公共交通体系的运行压力过大，服务质量下降，使城市交通面临油价上涨和交通状况恶化的双重危机。
3、对交通运输行业企业产生的影响
（1）对道路客货运输业的影响。燃油税改革对道路客货运输也将产生以下几方面的影响：一是公路客运业整体运营成本上升，而路货运业的整体运营成本有所下降。根据我们对北京市的道路客货运输业的测算，在燃油税税率不高于50%的情况下，燃油税改革后，公路客运业的运营成本有一定程度的提高，但提高幅度不大。燃油税改革后，公路货运业的总体运营成本则较目前有一定幅度的下降。主要原因是货运的燃料成本结构和缴纳养路费方式发生变化。二是公路运输市场价格面临上升压力，公路运输市场竞争力受到一定影响。在市场经济条件下，对于公路运输业这类竞争性行业，通常采取提高价格的方式将成本增加的压力转嫁给消费者，因此开征燃油税后，公路运输价格将可能随企业运营成本的增加出现上涨。三是燃油成本的持续增长将对公路货运市场竞争秩序产生一定的影响。四是促使公路运输市场车辆结构优化升级。国外经验表明，重型卡车具有低运营成本、低油耗和高效率特点，有利于公路货运企业降低成本、增加效益。随着国家鼓励和推广“高速公路+中重型运输平台”，重型卡车已经成了最契合中国目前的公路建设状况、公路货运市场发展情况和相关政策法规，并且最具经济效益的公路运输平台。
（2）对城市公交行业企业产生的影响。燃油税改革对城市公交业可能产生的影响主要体现在以下两方面：一是加大城市公交的运营成本，加大公交运营的政策性亏损。二是公共交通客流量增加，增大公交系统的运行压力。
（3）对城市出租行业企业产生的影响。燃油税改革对城市出租行业可能产生的影响主要体现在以下方面：一是加大出租汽车的运营成本。与公交车一样，出租汽车业对燃油成本的增长非常敏感。2005年北京市出租车每月缴纳养路费110元，约是月燃油费用的3.3%。这表明“费”和“税”大致相等的税率水平仅是略高于3%，超过这个税率，必然导致出租车运营成本的增加。二是改变出租汽车市场供求关系，加剧运力过剩和空驶率高的现象。三是现行出租汽车经营管理体制的问题更加突出，矛盾更加尖锐。

目前，有关部门正在组织各方力量对原有改革方案重新进行研究设计。至于其他问题，如纳税人、纳税对象、纳税环节、税收优惠等，方案之间应不会有太大变动。