作者简介：徐涛（男）山东大学经济学院财政学硕士；

苗俊峰（男）山东大学经济学院财政学硕士

联系方式：山东大学经济学院2003硕研 （250100）xutao7923@126.com   13553172233

 

内容提要：  随着世界能源价格的上升，特别是2004年以来原油价格持续走高，以及环境污染等问题的加重，能源税制日益重要，能源税制改革在发达国家税制改革中的不断受到重视。随着我国能源消费的剧增和对进口能源的依赖加重，节能和环保方面的税收政策受到普遍重视，国外经验对完善我国能源税制具有重要借鉴意义。

 

 

引   言

 

能源是人类文明的物质基础，是经济发展的首要问题。自然界的各种能源，如煤炭、石油、天然气等具有成本低廉、利用技术简单等优点，然而，这些能源的利用也使人类面临着严峻威胁。一方面，当今世界能源日益紧缺、价格不断上涨。特别是2004年以来，石油价格迅猛上涨，加大了主要石油消费国通货膨胀的压力，减缓了世界经济的发展速度。人们在能源开采、消费等方面则是浪费严重。另一方面，能源利用也是环境污染的重要来源。从煤炭、石油开采过程中释放的有害气体到汽车尾气，都对大气、气候、水体和生态环境构成了严重的污染。

我国能源消费已进入世界前列，2003年我国能源总量是16.03亿吨标煤，2004年我国已跃居为世界第二大石油消费国。可持续发展问题受到重视，能源与环境社会发展的矛盾日益突出。对我国这样的发展中国家而言，能源的过度利用不仅会导致能源枯竭、造成污染，还会影响产业结构的优化和调整升级，进而阻碍整个国民经济的健康发展。

近年来，利用税收和价格等市场经济手段减少和节约能源消费、发展替代能源是发达国家节约能源、保护环境、减少温室气体排放的重要研究课题，也是近十年来发达国家能源环境税制发展的核心内容。本文拟从各国能源课税制度的差异入手，对当前部分发达国家和发展中国家的能源税制进行分析，并结合我国国情提出政策建议。

 

一、能源税制的基本情况

从世界范围看，能源税制还是一个复杂的体系，分布在税收体系的各个方面。能源税制不同于环保税制，它不仅具有环保功能，更重要的是它在节能方面的作用。在能源税政上，由于各国经济发展水平、发展阶段等方面的差异，各国政府执行着截然相反的税收政策。从总体上看，发达国家一般都对能源课税，能源税（Energy Tax）在一些国家已经成为主要税种；而发展中国家大多数采取对能源产销进行补贴的政策，在南美洲和亚洲一些国家，如智利、菲律宾、泰国等则和工业化国家一样，对能源产品课税。在发达国家的能源税制模式中，诸如汽油、车用柴油等运输燃料是核心，而环境成为发展的焦点。

从税政方式上看，世界各国的能源税制体现在财政补贴（负税收）、税式支出和税收征集三个方面。能源补贴主要是为了维持能源低价，以满足发展中国家经济增长、对外贸易和国际收支等方面的要求。但是，能源补贴所维持的低价政策产生了一系列消极后果，它不仅侵蚀了巨额的财政收入，引发财政危机，客观上还鼓励和纵容了过渡的能源消费，加剧了能源的紧缺程度和环境污染的进程。早在1980年代，IMF的专家就指出，彻底取消能源补贴将对环境污染产生积极的效果。（曹雪琴，1998）税式支出则主要针对污染治理中科学研究开发的费用和投资，对改用非污染的替代性能源和节省能源消耗的企业、对污染治理的投资项目等方面提供税收优惠。（郭庆旺，1996）它是一种鼓励环保、节约能源的税收政策。在课税制度方面，能源课税可分为对能源生产的课税、对能源消费的课税和车辆购置、交通运输等方面的间接课税。对能源生产和消费的直接和间接的课税是各国在节约能源、控制污染方面的主要税收政策。

 

二、能源税制的国际比较

（一）对能源生产的课税

在生产环节，世界各国的能源课税主要体现在产品销售税、公司所得税、资源租金税、石油开采税、石油收益税等方面。开采加工环节的能源课税，具有特殊功能。它可以从生产的源头，限制和控制环境污染、浪费资源的经济活动，并鼓励人们寻找能源替代品。因此，一些国家对能源采掘产业建立了立体型的多重税制。

1．            英国的“北海石油开采税制”

在英国，北海油田是政府重要的财政收入来源，政府为此建立的“北海石油开采税制”是西方能源采掘业税制的一个典型。该税制规定，采掘公司必须缴纳四种税收：

一是石油开采税。这是一种特许费性质的税收，按油价的12.5%课征。

二是石油收益税（Petroleum Revenue Tax）。它以石油销售收入扣除勘探开采输送至英国海岸的成本后的余额为税基。该税种包含一系列的税收优惠。例如，提供135%的起初资本支出的扣除，开采公司每年享受500000吨的原油免税等。

三是预提公司所得税（ACT）。在确定应税利润时，政府采取了区别于一般公司的专门的税基计算规定，称之为“内部体系”，以适应石油开采经营中盈利核算的特点和实际状况的要求。

四是预缴石油收益税（Advance Petroleum Revenue Tax）。该税种从1980年起开征，属于特许开采费和石油收益税的混合性税种，按毛收入减去石油宽免量作为税基，课以20%的税率。

2．          日本的汽油税和石油液化气税政策

汽油税的课税对象为汽油，从量计征，纳税人为国内生产汽油的制造商和汽油进口商。从形式上看，汽油税为日本中央财政一般性财源，不过，从1998年起5年内，全部汽油税收入作为中央政府的道路建设特别财源，其中的1/4资金用于向地方政府道路建设的转移支付资金。尽管该税种的课征本意并非出自能源角度，但它从客观上限制了能源过度消费，促进了环保。

石油液化气税是作为汽油税的一种调整措施，在汽车使用汽油时征汽油税，汽车使用石油液化气时也相应征税。该税从量计征，课税对象为汽车用石油液化气容器中注入的石油液化气。纳税人为国内生产石油液化气厂商或进口商。

3．          发达国家在公司所得税、增值税等方面的规定

不少发达国家通过公司所得税中的差别待遇来限制能源开采。例如，美国国内原油价格管制放开后，1980年，卡特政府开征能源额外利润税，作为调节原油现价和原来价格之差价的配套措施，以防止国内原油价格上升，产生超额利润，刺激滥采滥掘石油资源的消极后果。增值税方面，在法国的增值税政策中，一些燃料产品，如加热油、动力油、天然气、润滑油、柴油等，不能获得抵扣。在荷兰和瑞典的增值税体系中，对矿山企业、资源综合利用产品的生产经营没有特殊免税规定。

4．          发展中国家的能源生产课税

为提高能源采掘课税的环保效应，一些发展中国家精心设计了他们的能源税制。例如，印度尼西亚是一个石油资源丰富的国家，振兴民族经济需要合理地采掘和利用矿产资源。在税收政策上，印尼政府一方面提供刺激吸引外资投入，另一方面，通过资源租金课税，限制能源的过分采掘，增加财政收入。早在1967年，印尼政府就引入了生产配额合同（Production-sharing Contract）。除资源租金课税外，石油生产收益要在投资者和政府之间分配，其中公司的收入份额实行封顶，有效地控制了能源过度采掘，促进了环境保护。

（二）对能源消费的课税

日益增长的能源消费是导致能源过度采掘的根源，从这个意义上说，贯彻节约能源、环境保护政策必须通过税收手段来遏制和调整能源消费的膨胀，限制污染性能源的消费。在一些国家，能源消费税占据着重要地位。有些国家来自于石油消费的财政收入占到财政总收入的30%，GDP的3.5%。即便是一些工业化国家，如意大利、挪威、爱尔兰等，石油消费税也占GDP的2%以上。能源消费税成为各国控制能源浪费和污染的主要手段之一。

目前，世界各国对能源消费征税的主要税种为能源税和各类石油消费税。对能源消费征税体现了各国政府广泛的政策意图。政府可以通过对能源消费征税向分散的消费者筹措环保资金，并获得大量财政收入，保证公共设施和服务的成本补偿。此外，对能源消费征税也是贯彻收入分配政策，平衡国内外能源差价的一种重要手段。

1．德国的能源消费税收政策

德国没有统一的环保税，但其许多税收政策都考虑了环保因素。其主要税种是矿物油税。矿物油税是对汽车燃料征收的一种税。开征矿物油税起初只是为了控制消费，并未考虑环保因素。后来从环保角度出发，规定了不含铅的汽油比含铅的汽油适用税率低。这样，含铅汽油就比不含铅汽油价格高，以此引导消费。近年来，含铅汽油占汽油总消费量的比例连续下降，目前约为6%。

2．奥地利的能源消费税收政策

奥地利税制中与能源消费有关的税种主要有标准油消费税、道路运输税、能源税和化肥税等。

（1）标准油消费税实际上是一种汽车货物税。汽车、摩托车销售商、租赁商在销售或出租车辆时交税，进口车在进口环节不交税，而是在登记注册时缴纳。征税范围仅限于对新车的一次性征收，消费者买车时在价格上实际负担此税。税率为2%，从价征收。

（2）能源税对电和天然气征收。该税1996年6月1日起开征，税率分别为，电0.1先令/千瓦时，天然气0.6先令/立方米。供电厂将电力销售给单位和个人时为纳税环节。发电厂之间供电以及发电厂将电销售给供电厂的行为均不征税。另外，为保护电力企业的利益不至于因税负过高而受到较大影响，税法规定以增值额的0.35%为最高税负线，超过部分退还。

3．法国的能源生态税

　　法国从2001年开始向企业和个人征收机动车燃油生态税。从2001年算起，该项税款将逐年增加，到2010年，每升汽油将增加0.35法郎生态税。除征收能源生态税外，法国政府还将通过限制在市内行车、发展公共交通、提倡铁路和水路联运等措施减少温室气体排放。

（三）道路交通等方面的间接课税

现代社会中，能源消费的大部分集中在交通运输行业，该行业也成为重要的污染源，同时也是各国重要的课税对象。工业化国家在交通领域的课税是系统的、全方位的，它涉及到车辆、道路以及石油产品的消耗等方面。税种主要为汽车税、道路使用税等。

例如，德国开征了汽车税，其目的是将无净化器的汽车淘汰掉，同时增加环保资金来源。汽车税根据汽车产生有害气体的多少采用不同政策，对产生有害气体低的汽车5年内不征税，5年后征低税。1994年起，对3.5吨以上的载重卡车按卡车的净吨位征收汽车税，同时考虑汽车的噪音量。对安装了净化器的小轿车征低税。欧盟1997年1月1日起提高了汽车的废气排放量标准，据此，德国的汽车税的征收标准也相应改变，计划对汽油车分三种情况征税：一是对高于标准的汽油车按低税率即每公升10马克征收；二是对刚好达标的汽油汽车征税标准不变；三是对不符合标准的汽油汽车每公升征收47马克。对柴油汽车的征收标准则更高一些。

日本政府开征的地方道路税与前面所述汽油税课税依据、课税对象均相同，亦为从量税。该税由国税征收，其全部资金，作为都道府县和市町村的道路建设特别财源，让与地方政府。

（一）间接税的地位日益重要

    伴随着发达国家税制改革中间接税的地位不断提升，能源税制方面的间接税日益增多，许多发达国家逐步放宽了所得税领域的差别待遇和增值税方面的规定。同时，为了刺激经济增长，各国的减税计划都通过直接税的削减和间接税的加强相配合，以保证收支平衡。与此相适应，在许多国家中，能源消费税的比重在上升，占了近一半的特别消费税收入。

（二）能源消费税日益依赖于交通运输行业

    据统计，OECD国家约有70%的能源税收来自于交通运输行业，而且约70%的能源税收是以能源消费税的形式征收的。例如，在西欧一些国家，发动机燃料的消费税已被列入一般财政收入。他们对运输、民用和商业部门终端消费征收面广但量少的增值税。虽然其税率在12—15%的低税率范围，但税收总额却达到总量的30—40%。同样，在美国，虽然对发动机燃料征收的销售税的税率较低，但由于应税发动机燃料和电力较多，因此税额巨大。

（三）世界各国普遍形成了以运输燃料为核心，以环境为焦点的能源税制

从总体上看，尽管美、日、欧在能源税制模式上存在较大差异，但在改革中，各国都日益重视对能源消费，尤其是交通运输行业消费的课税，在税制设计中日益重视税收对环境保护的影响。例如，美国对能源生产者征收的税收水平很低，征税重点则在汽油和车用柴油消费上，电力消费也有州政府征收销售税，但实行低税率。资源贫乏、依赖进口的日本也将能源课税的重点集中在运输燃料上。在西欧，近年来环境税得到加强，许多国家通过采取拉大无铅汽油和有铅汽油的价格差异等措施鼓励优质无铅汽油的消费，并加强对煤炭征收硫税和碳税。

（一）建立涵盖能源供应、经济竞争力、环境保护三大要素的综合能源安全观

安全问题一直是国际政治中最重要的问题之一。传统的安全观以“军事安全”为核心，随着经济全球化和政治多元化进程的全面推进，安全观逐渐发生变化。涵盖经济、生态、文化等多方面内容的“综合安全观”正在逐步取代狭隘的传统安全观念，成为各国政府制定对外战略的指导思想。

中国长期以来依靠国内的煤炭资源满足其主要的能源需求，是世界上使用煤炭最多的国家，同时也是全球煤烟型污染最为严重的地区，加之近年来我国对石油进口依赖程度不断加大，我国政府需要尽快树立涵盖能源供应、经济竞争力和环境保护三大要素的“综合能源安全观”，通过制定国家的能源发展战略为可持续发展提供有力保障。

（二）改革现行资源税制，加快开征燃油税的步伐

一方面，现行资源税的征收范围应由现行的矿产品和盐扩大到所有需要保护的自然资源，包括矿产资源、森林资源、水资源、土地资源和海洋资源等。为了更好的发挥资源税对列入征税范围的资源的保护作用，资源税的纳税环节宜设在生产环节。资源税单位税额的设计应由只注重考虑对级差收入的调节转变为同时考虑到资源的不同开采条件以及对现实环境和后代资源基础所产生的影响，提高资源税的单位税额。

另一方面，能源环境税政策应该设立近期方案和中长期目标。即将出台的燃油税政策可以作为近期目标，加快其出台速度；能源环境税则可以作为社会经济可持续发展的中长期目标考虑。燃油税政策在欧洲和日本已经取得了明显的节能推动效果，也是引导消费行为的有效手段。在我国征收燃油税有利于保障石油的供应安全，提高能源效率，同时有利于推动清洁能源技术和替代燃料技术的创新和推广。从中长期来看，应开征能源环境税，并将燃油税并入其中，建立完善的能源税制。

（三）完善其他与能源消费有关的税制

能源税制建设不单单是燃油税、资源税的问题，它几乎涉及所有与能源消费有关的税种。在当今日益重视运输燃料消费的国际能源税制大环境下，一方面，要充分发挥其他税种节能、环保的功能，不能只注重环保，还要把节能放在重要位置；另一方面，要注意各个税种能源、环境目标和政策方向的协调配合，避免产生相背离的税收效应。适当扩大消费税的征税范围，可以考虑将电池、塑料包装袋等易对环境造成污染的消费品纳入征税范围。在条件允许时，可对空调冰箱排放的氟利昂征污染税，对生活污水排放征排污税。

（四）完善对节能、环保产业的税收优惠政策

一方面，加大增值税、企业所得税对节能、环保产业的优惠力度。对企业购置用于消烟、除尘及污水处理等方面的环保设备允许抵扣增值税进项税额；对进口的环保设备、仪器及用于生产环保设备的材料、零部件等在进口环节给予一定的增值税减免税优惠。允许企业在所得税税前利润中按一定比例扣除以废气、废渣和垃圾等为原料生产的产品所实现的利润，同时，对企业用税后利润投资于上述项目的，给予适当退税。

另一方面，加大对节能、环保科研成果的鼓励力度。对企业开发的节能产品、环保产品给予比一般产品更为优惠的税收待遇。鼓励节能、环保科研成果转让，对因有偿转让节能、环保科研成果及提供相关技术咨询和培训而取得的收入减征或免征所得税和营业税。